积极发挥财政职能 稳步推进政府

投资项目“代建制”改革

财政部经济建设司副司长 张学文

    各位领导、各位来宾，女士们、先生们：
    大家好，我很高兴应邀参加“政府投资项目代建制等建设实施方式改革高层论坛”并作大会发言。我将着重介绍财政大力推行“代建制”的主要政策思路。

    一、对政府投资项目推行“代建制”改革，是财政加强资金管理，提高资金使用效益的重要手段，符合公共财政的发展方向
    “十五”期间，在我国经济社会发展取得巨大成就的同时，财政改革也在迅速推进，积极财政政策转型、农村税费改革、完善出口退税机制、增值税转型改革试点、个人所得税改革、预算管理制度改革等诸多方面的改革取得了许多新的重大进展，初步建立了适应社会主义市场经济要求的公共财政体制框架。同时，各级财政部门不断做大财政收入蛋糕，优化财政支出结构，支持重点事业建设，加大对薄弱环节的投入，为服务改革发展、稳定大局，促进经济和社会各项事业发展提供了有力保障。
    在看到成绩的同时，我们也清醒地认识到，财政资金特别是用于基本建设项目的资金，由于传统的计划管理方式存在许多缺陷，加上管理上的漏洞，使得一部分财政资金并没有真正做到安全、规范和有效，建设领域腐败、浪费等现象时有发生，社会各界对此高度关注。近年来，财政和有关部门积极推进各项改革，努力解决上述问题，如推行国库集中支付，实行部门预算，推行政府采购，加强投资评审等。其中不少地方也围绕打破现行工程管理方式的“ 投资、建设、监管、使用”“四位一体”或“三位一体”、“二位一体”进行了积极有效的探索，并取得了良好成效。这当中，比较成熟和先进的一种做法就是对政府投资建设项目实行“代建制”，也就是通常所说的“代甲方”建设或“交钥匙工程”。从各地的实践或试点情况来看，“代建制”确实能解决在建设领域长期以来想解决而解决不好的问题，即理顺政府投资工程中各方主体的责、权、利，健全监督制衡机制，推动投资预算硬约束机制的逐步建立，较好地解决政府投资长期存在的超规模、超标准、超概算、资金挤占和挪用等问题。
    我们认为,“代建制”符合公共财政改革发展的方向，有助于财政积极发挥实现自己的职能作用，有利于切实提高财政资金的安全性、规范性和有效性。“代建制”的作用可以概括为“四、三、二、一”。所谓“四”就是“代建制”实施有四大核心，即 “投资、建设、监管、使用” 4个环节适当分离，工程建设相对集中管理，工程管理专业化，政企职能分开、权责明确。“三”就是有三个确保，即确保控制项目投资、确保工程质量和确保工程工期。“二”就是能实现两大目标，即提高投资效益和从源头上防止腐败。

    二、财政积极推进、稳步实施“代建制”的初步思路
    2004年《国务院关于投资体制改革的决定》提出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。我们认为，要全面贯彻落实国务院的要求，把“代建制”逐步在全国范围内推开，关键是要抓紧落实“四件事”：
    一是要尽快制定出台一个能在全国实施的“代建制”指导文件。财政、发展和改革、建设等部门要借鉴国外经验，总结各地经验教训，对代建单位的定位、代建委托方式、代建单位与使用单位的权责划分、代建工程考核和监管等共性问题提出代表政府的意见和思路，引导和帮助各部门、各地区积极开展，先试点后推广，不搞一刀切，一哄而起。
    二是要明确定位和分工。这里主要涉及到了宏观管理部门之间、宏观管理部门与项目主管部门之间两个层面上的职责分工。总的原则是：政府宏观部门主要是当好“裁判员”，制定 “游戏规则”，具体操作要尽量市场化，减少过多干预，既不要“缺位”，也不要“越位”、“抢位”，建立健全政府投资制衡机制。同时，宏观管理部门要抓好制度建设。
    三是要调动使用单位的积极性。实行“代建制”，变政府向部门或单位分配和提供资金为提供公共产品，使用单位不再负责项目的具体建设工作。从某种意义上说，这将会适当削弱使用单位的权利，并对其权利进行监督制约，使用单位对“代建制”可能不太感兴趣或积极性不高。但自我国实行部门预算改革以来，一个部门只有一本预算，投资计划和预算下达绕不开使用单位，这就导致搞“代建制”不能完全撇开使用单位。因此，搞“代建制”，既要减少使用单位参与具体建设活动，又要采取有效措施，调动使用单位的积极性，减少他们的抵触情绪，把握参与程度，推动“代建制”的顺利开展。
    四是要加快培育代建机构队伍。从目前来看，很多代建机构都是从原来的使用单位、工程咨询机构、建设监理公司、工程承包公司等转型过来的，工作制度、人员队伍、业务能力等各方面还不能完全达到代建机构应有的水平，严重制约了“代建制”的全面推广和顺利开展。因此，要采取有效措施在业务资质、企业信誉等方面督促代建机构做大做强。
    从财政部门的角度看，“代建制”主要在项目的实施阶段。项目选择、招标、代建管理费用核定、预算编制和下达、资金拨付、财务管理、会计核算等都离不开财政部门，有些要以财政为主来抓，否则工作无法推进。从试点看，预算、财务、资金等环节主要存在以下问题：
    一是原有的投资申报、预算编制和资金拨付渠道要在使用单位和代建单位之间进行协调，重新加以规范。同时，在国库集中支付试点和政府采购范围内，也要加强与代建制的协调。
    二是需要解决使用单位和代建单位谁是会计核算主体、由谁负责项目财务管理、谁来做竣工财务决算等问题。
    三是要明确代建管理费提取标准及其财务处理问题，解决代建管理费的无据可依、无章可循的问题。
    为此，在对各地做法总结完善的基础上，经过深入研究，多方论证，我们在2004年制定下发了《财政部关于切实加强政府投资项目代建制财政财务管理有关问题的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）。其主要思路是实现“四个相结合”，具体是：
    1、将“代建制”与部门预算改革相结合。按部门预算的要求，代建项目的年度基建支出预算要编入使用单位的部门预算，以保证政府预算的统一性、完整性，便于各部门全面管理和统筹安排使用资金。同时，实行“代建制”后，代建单位作为控制投资和工程质量的直接管理者，需参与预算申报、资金安排使用等工作。为满足部门预算和代建制的要求，兼顾各方面的需求，我们认为，代建单位可根据代建协议，负责代为编制年度基建支出预算，并交由项目使用单位按规定程序上报财政部门；财政部门要将项目年度基建支出预算函告项目代建单位，这样既符合部门预算的要求，又满足代建单位参与资金管理的愿望。
    2、将“代建制”与国库集中支付改革结合起来。因为二者的改革着力点不同，一个是资金的拨付环节，一个是项目的建设管理环节，都是为了提高资金的安全性和使用效率。国库集中支付不仅不影响代建制的顺利实施，而且还有助于加快代建制推行的进程，由于国库集中支付实现了资金的“直达”，即由财政部门直接支付给商品供应商或劳务提供者，能有效防止代建管理机构截留、挪用建设资金，确保建设资金实行代建制后的安全性，解决了资金管理的难题。目前，国库集中支付制度在财政财务管理中的基础地位已基本确立，中央已全面推行，地方正在加大实施力度。在这种情况下，实现“代建制”与国库集中支付的有机结合，既能加快“代建制”在全国范围内全面推开，又能实现优势互补，相辅相成，切实提高建设资金的安全性、规范性和有效性。
    3、将“代建制”与政府采购结合起来。把工程采购纳入政府采购范畴，是世界各国的通行做法。各地在试行代建制过程中，不仅把代建项目的重大设备、材料的采购纳入了政府采购范畴，而且还通过政府采购选择代建管理机构。如青岛市就主要采取 由主管部门负责具体操作，通过政府采购平台选择代建单位，做到公开透明、公正竞争。从最近加入试行“代建制”的地方来看，各地都普遍加大了代建制与政府采购的结合力度，从长远来看，这也是“代建制”未来发展的趋势。我们对招标产生项目代建单位的项目，在资金申请、拨付、代建管理费核定等方面都进行了明确规范，以使二者在实际操作中更好地相协调相衔接。
    4、将代建制与基本建设财务制度改革结合起来。现行的基本建设财务制度大多是立足传统的计划管理方式制定的，随着社会主义市场经济和公共财政的建立，有些规定已不适宜，需要修改完善。这几年，我们在这方面也做了大量的工作。如2002年修订《基本建设财务管理规定》；2003年印发了解释通知，对《基本建设财务管理规定》在执行中遇到的有关问题做了进一步解释；2004年出台了《建设工程价款结算暂行办法》等。我们把这些新制度的有关精神和内容都写进了《指导意见》，如在竣工财务决算、资产交付使用等方面我们都做出了详细的规定。

    三、财政进一步支持和推进“代建制”改革的几点想法
    总的来看，经过前一阶段工作，财政积极、稳妥推进“代建制”改革的思路已经初步形成，下一步工作的关键是积极推进和完善。
    （一）积极和有关部门做好各项工作，总结各地“代建制”的经验教训，完善相关规章制度，从制度上为“代建制”顺利推进保驾护航。特别是目前，有关部门正在着手研究推进“代建制”的有关办法，我们要立足财政职能，积极与有关部门协商，联合制订相关办法，加快制定进程。
    （二）要加强与有关部门部门的协调，进一步细化预算，加大国库集中支付和政府采购的力度。资金能直接支付给商品供应商或劳务提供者的，就直接支付给商品供应商或劳务提供者，减少中间环节，确保资金能真正足额地用到项目建设；重大设备、材料和代建管理机构，能通过政府采购选择的，就通过政府采购，提高代建管理工作的公开、公正、透明，提高资金的使用效率。
    （三）要继续加强对“代建制”的跟踪研究，及时修改完善有关财政财务制度。特别是要进一步研究规范代建管理费，力争尽快出台一个专门的管理办法，对代建管理费标准、支付、奖惩等共性问题再进行深入研究，明确规范。
    （四）继续研究预算下达、资金拨付改革，摸索出一个好的机制，既满足代建管理机构参与资金管理的需求，又要防止发生资金被截留、挪用等违规行为， 确保财政资金的安全性、规范性和有效性。
    我认为，“代建制”为财政财务工作提出了一个新的课题，也提供了一个新的舞台，机遇与挑战并存，任重而道远。我相信在大家的共同努力下，通过不断的探索和实践，建设项目“代建制”工作必将稳步推进，必将为加强和改进政府投资管理探索出一条新的道路。