认真贯彻国务院关于投资体制改革的决定

加快推进政府投资工程建设组织实施方式改革

在“政府投资工程项目代建制等实施方式改革高层论坛”上的讲话

2006年1月10日

    各位领导、各位来宾，女士们、先生们：
    今天，非常高兴参加“政府投资工程项目代建制等组织实施方式改革高层论坛”。首先，向这次会议的召开表示祝贺！借此机会，我想讲三点：一是简要分析一下我国现有政府投资工程管理方式的现状；二是介绍建设部在改革政府投资房屋建筑和市政基础设施工程建设实施方式方面已经展开的一些工作；三是谈谈对于推进我国政府投资工程管理方式改革的想法，供大家参考。
    一、我国现有政府投资工程管理方式的现状
    改革开放以来，我国政府投资工程管理方式进行了一系列改革，建立项目法人责任制和资本金制，实行招投标、工程监理及合同管理制度等，应该说取得了明显成效，但总体上看，与建立社会主义市场经济的要求还不适应，目前我国政府投资工程存在的主要问题可以归结为三个方面：
    一是管理责任主体没有得到很好的落实，责任体系不健全。工程项目“投资、建设、监管、使用”多位一体的问题突出，工程建设管理政企职责交叉。一些政府工程立项目时就缺乏科学论证，项目实施过程中又存在诸多问题，工程建成后没有发挥应有效益或者作用，造成国家财力和资源浪费。
    二是缺乏内部制约和外部有效监督。一些政府投资工程由使用单位自建自用，致使所有者（政府）和使用者的责任与利益分离，受使用单位自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超预算、超规模、超标准建设等现象的产生；政府投资工程业主众多而分散，大多为临时组建机构，机构内部决策、财务、技术等制约机制不健全；政府职能部门也难以严格监督，管理失之过宽，其建设过程中的违法违规问题很难得到及时纠正。
    三是非专业化管理，质量水平难以提高。政府投资工程业主的主要管理人员多是临时抽调，专业化管理的知识与经验不足，而且项目结束后机构解散，往往只有一次教训而没有二次经验积累，工程建设水平难以提高。
    为解决上述问题，亟需对政府投资工程建设实施方式进行改革，以使政府投资工程管理方式适应社会主义市场经济发展的客观要求。
    二、建设部在推进政府投资房屋建筑和市政基础设施工程建设实施方式改革方面的情况
    2001年9月，建设部配合国务院研究室开展课题研究，通过对国内外情况进行调查研究，完成了《政府投资工程管理方式改革课题研究报告》。在建设行政主管部门组织开展的政府投资工程管理组织方式改革的试点带动下，全国有近十个省、直辖市、地级市、经济特区展开了政府投资工程组织管理方式的改革，通过实行相对集中的专业化管理，这些地方的政府投资工程的投资、建设、使用、监管不同主体的关系进一步理顺，外部约束不断完善加强，政府投资工程业主的行为逐步趋于规范，取得了一定的成效和有益的经验。
    比如，深圳在2002年成立了隶属于深圳市建设局的建筑工务局，经过两年运行后，于2004年4月变更为建筑工务署，负责统一管理除水务、公路建设以外的所有政府投资工程。该机构成立四年以来，共承接了深圳会展中心、大学城等多项工程，较好地解决了“投、建、管、用”不分的问题，有助于杜绝投资主体不明确、项目“三超”、建筑市场秩序混乱、廉政建设及资源浪费等问题，在政府投资工程管理实施方式改革上起到了很好的示范作用。
    2002年年初，上海市建委在市委市政府的支持下，明确提出对政府投资工程建设管理体制进行改革，制定了相应实施规定，并对工程项目管理公司的资质条件、注册资金等方面进行专题研究，确定了一批项目管理公司，并在市委党校一期工程、上海市城市规划展示馆等一批大型市政公用基础项目上进行试点。
    重庆市政府批准，由重庆市建委实施，组建了重庆市城市建设发展有限公司，将政府投资的工程项目进行托管，由该公司负责全过程的建设实施。从其负责组织实施的几个项目来看，较好的控制了项目投资，人员精简，办事效率高。
    此外，湖北省、河南省、陕西省、安徽省、珠海市、厦门市、乌鲁木齐市、张家港市等地建设行政主管部门也都充分认识到了开展政府投资工程建设组织实施方式改革的重要性和紧迫性，正在进行改革试点，并取得了可喜的经济效益和社会效益。
    事实证明，政府投资工程组织实施方式的改革是十分必要的。一是通过专业化的相对集中管理，有效的控制投资规模，降低了管理成本，提高了工程建设水平。二是转变了政府职能，落实了责任制，有效地遏制了腐败现象。三是通过在项目管理中引入先进的管理理念，运用经济手段，有效地制约了各方主体的行为，规范了建筑市场。
    在总结各地试点经验的基础上，按照“投资、建设、监管、使用”分离的原则，我部积极研究政府投资工程建设组织实施方式改革的政策措施。前不久，我们起草了《关于改革政府投资房屋建筑和市政基础设施工程建设实施方式的若干意见》，目前正在征求意见修改完善。
    三、对于进一步推进政府投资工程管理方式改革的几点想法
    2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》出台，促进了投资主体进一步多元化，催生了建筑市场对专业化代建单位的需求，推动了行业结构调整，使得政府投资工程的决策程序和资金管理逐步走向科学化、制度化和规范化。“十一五”期间，国家将继续深化投资体制的改革，坚持用发展和改革的办法解决前进中的问题。在推进政府投资工程管理方式改革的过程中，我们认为要注意并处理好以下四个问题：
    1、明确政府投资工程管理方式改革的目标，建立统一完善、分工配合的政府投资工程管理体制。
    政府投资工程管理是一个系统工程。牵扯的主体多：投资单位、使用单位、政府业主、代建管理单位、设计、施工单位、中介咨询服务机构；程序和职能多：决策、拨款、管理、实施、监督等；关系复杂：委托、代理、发包以及再委托、代理、发包；牵扯的管理部门多：发改、财政、建设、审计、纪检、监察以及各专业部门等；程序多而长：前期决策、建设实施、竣工验收、使用管理。因此，必须全面设计政府投资工程管理的体制和机制，实现政府工程的投资决策、资金拨付、建设实施、市场监管、项目使用等各环节相互协调和制衡。当前，应当由多部门参与搭建政府投资工程管理方式改革的工作平台，以有效推进这项改革。
    我们认为，政府投资工程管理方式的改革目标应当是，参照国际上政府工程管理的成功经验，在我国探索建立起符合国情、职责明确、公开透明、约束严格、权力制衡、依法行事、科学规范的政府投资工程建设管理制度和运行机制。
    2、在政企分开、政事分开、政府与中介组织分开，充分利用市场机制的原则下，非经营性政府投资工程管理方式的改革应当允许多种方式并存。
    从取得代建资格的方式和性质来看，目前主要有三种形式：一是建立常设性单位作为代建机构，如政府部门或事业单位性质的建筑工务署、代建办、建设管理办公室，项目管理中心，又如企业性质的城投公司、代建公司等；这种方式可以解决相对集中专业化管理的问题，令使用单位在提出使用功能要求之后，不直接操纵建设过程，将建设过程在政府投资工程的法定程序和规范之下去完成。二是通过招标选择社会专业性的项目管理公司作为代建单位。三是政府选定一些单位作为备选代建机构，再根据项目情况在这些机构中确定代建单位。后两种方式使得项目管理实施链条缩短，引入了市场竞争机制。
    究竟采取那种形式，我们需要认真总结经验，事实上，对政府工程建设项目无论是采用自行管理还是委托社会单位进行管理，最为重要的是管理者是否有能力和水平来管好项目，此外还有管理的经济性问题。在现阶段，各地可根据管理基础、管理水平和项目性质的不同，多种形式并存。具体地说，工务署（局）可大可小，自身履行职责和委托履行职责可多可少；代建的范围可大可小，代建深度也可以有所区别。同时，各种实现形式都应在现行基础上，针对本身的弱点和不足加以改革。如工务署方式要建立和完善一套考核奖惩体系，而委托代建企业就应当切实处理好与政府业主的责权利关系。要通过不断地总结改进，逐步提出具有指导性和操作性的政策措施。在改革过程中，既要避免形式主义，有名无实走过场的做法，又要反对简单一刀切的模式化，尤其是要杜绝以改革的名义进行无制约的权力转移和重新分配，要坚决贯彻专业化、科学化、相对集中化和节约成本、预防腐败的原则，实现政府投资工程管理方式改革的终极目标。
    3、政府投资工程管理方式的改革必须强调政府业主身份的实化及严格履行业主职责。
    需要引起注意的是，即使委托社会单位管理项目，政府业主仍然需要专业人士来承担项目的管理，即从事被委托内容以外的管理以及对提供项目管理的社会单位进行管理，政府业主身份的实化非常重要。这是由三方面的需要决定的，一是政府业主必须履行初始的委托和发包业务，二是政府业主必须进行委托、发包过程中基本的权责划分，三是政府业主的实化是推行政府投资工程管理的政、事分开，监管与被监管主体的分开的需要，一旦成为政府投资工程的业主，就要接受相关法律法规的约束，接受有关部门的监管。因此，在城市建设高速发展的时期，首先是要有相对集中和专业化的政府业主（政府公共工程管理部门），这个角色不能缺位。目前存在的问题就是，只强调专业化的项目管理单位，而不注意业主由虚变实，没有真正实现相对专业化和集中化。国务院关于投资体制改革的决定中提出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期、竣工验收后移交给使用单位。要将这一要求贯彻落实到位，就必须明确谁来招标、谁来选择，谁是主体。主体缺位会造成业主责任的缺失，或者无人决策、无人管理、无人负责，政府投资工程管理方式改革的目标就难以实现。
    政府业主应是一个按照各种规则、程序管理工程建设过程的执行机构，其职责应当是：掌控工程建设规模及规模的改变，工程建设的基本程序，委托、发包、签署合同并保证合同顺利进行，协调各个部门的关系，按照一定的规则进行决策，负责对工程的造价、质量和安全等进行监督。在成熟的模式下，政府业主的职责应当延伸到前期的项目决策阶段，克服目前代建单位按照部门分工确定职责的问题。
    4、建立政府投资工程管理的基本规则，完善改革配套措施，联系实际情况，依法规范运作，积极稳妥地推进改革。
    没有法律法规的保障，改革就难以顺利进行，只有要加强法规制度建设，才能为改革奠定法制基础。通过修订和出台有关法律和规范性文件，制定专门的政府投资工程建设实施管理办法，理顺政府各有关部门在建设管理体制上的关系，明确各自的监管职责、方法和程序；明确政府投资工程管理机构的法律地位，并理顺与现行项目法人责任制的关系。在工程管理中，建立完善的规章制度，把工程管理的各环节纳入制度化轨道，避免推诿扯皮、职责不清、秩序混乱、腐败等现象的发生。
    要完善改革配套措施，积极稳妥地推进改革。一是要加强政府投资工程建设组织实施专门管理机构的建设，为改革提供组织保障。要从人才、资金、技术、政策等各方面提供支持，使专门管理机构具有与建设管理相适应的组织机构、项目管理体系和与工程建设规模相适应的技术、造价、财务和管理等方面专业人员，并具有从事同类工程建设管理的经验。二是要引导工程总承包和项目管理公司健康发展，为改革营造市场环境。落实《建设工程项目管理试行办法》和《关于培育发展工程总承包和项目管理的指导意见》等，并进一步出台相关办法，引导其成为有效的市场主体，参与政府投资工程的建设实施。三是政府投资工程应严格执行基本建设程序和各类工程建设技术标准，实现规范管理，确保质量安全。要积极推行工程担保和工程保险，为政府投资工程建设实施引入风险控制机制。政府投资工程应使用专门的招标文本、合同文本，并按照投资概算控制和市场定价原则，强化对工程计价的管理。四是相对集中的专业化管理要充分发挥各类工程建设中介咨询服务组织的作用。在建设项目的决策、招标、建设、验收、使用等各阶段，如可行性研究、招标代理、造价咨询、项目管理、审计等可以划定责权边界的技术类、管理性、事务性、生产性的工作，都可以由中介咨询服务组织来做。
    同志们，政府投资工程建设组织实施方式改革，时间紧，任务重，我们要进一步增强政治责任感和历史使命感，再接再厉，扎实工作，在保证政府投资工程投资效益和建设管理水平的前提下，加强调研，及时出台政策措施，积极组织改革试点，在实践中努力探索有益的改革模式，争取在理顺管理体制、完善制度建设、培育专业管理机构等方面能有新的突破，为贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》做出积极的贡献！
    谢谢大家。