深化政府投资体制改革，加快推进代建制工作

—在政府投资项目代建制等建设实施方式改革高层论坛讲话
国家发展和改革委员会投资司司长 杨庆蔚
(2006年1月10日)

各位来宾，女士们，先生们，朋友们：
    大家上午好。非常高兴参加由我委投资研究所和中国机电设备招标中心联合举办的“政府投资项目代建制等建设实施方式改革高层论坛”。我想借这个机会，向大家介绍有关代建制的开展情况,并希望大家能够通过这次论坛，交流和总结代建制的实践经验，认真研究代建制推进过程中的问题和障碍，积极探索有效实施代建制的途径和方法，从而达到规范代建行为、保障代建质量、推进代建制改革不断深入的目的。下面我将从5个方面，向大家介绍有关情况。

     一、推行代建制的主要目的
   《国务院关于投资体制改革的决定》中指出，对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。

    推行代建制的主要目的，就是要克服传统体制中对政府投资项目“重审批、轻管理”的弊端，加强建设实施阶段的管理，保证工程质量，提高投资效益；就是要克服传统体制中非经营性政府投资项目“建设、管理、使用三位一体”的弊端，实现建设和使用相分离，不断提高建设管理的专业化水平，努力防止长期存在的超规模、超标准、超概算现象；就是要克服传统体制中政府机构过多直接参与项目建设实施的弊端,在政府投资项目中更多地引入市场机制、发挥社会中介机构的作用,进一步转变政府职能，从源头上防治和减少腐败。

    二、各地开展代建制的总体情况
    上世纪90年代中后期，部分地方政府陆续开展了代建制的试点和探索工作。《国务院关于投资体制改革的决定》颁发后，代建制工作进入了一个迅速发展和推广的新阶段。
   (一)大部分地方已经开始实行代建制。据了解，厦门市从l993年就开始进行代建制试点工作，青岛市、安徽省、重庆市等在l998年左右开始推行，此后其他地方相继开展。截止目前，在47个省、自治区、直辖市、计划单列市和副省级省会城市中，已有32个开始了代建制工作，占68%；2个省、市拟开展代建制工作，占4%；13个省、区、市尚未开展，占28%。另外，一地级市也开展了代建工作，如贵州的贵阳市和安顺市、云南的玉溪市和昆明市、广西的柳州市等。
   (二)代建制的组织实施方式以招标选择代建单位为主。目前各地代建制的组织实施方式大致有3类：①由政府有关部门通过招标方式择优选择代建单位，如北京、重庆、浙江、青岛等；②政府成立专门的代建管理机构，直接负责具体项目的代建工作，如安徽、河北、深圳等；③由政府有关部门直接委托项目管理公司实行项目代建，如上海、江西等。根据我们的了解，各地代建制的组织实施方式以招标选择代建单位为主，已开展代建工作的32个地方中，有22家选择该种方式，约占2/3。有些地方则是两种甚至三种方式同时并存，如深圳市既成立了专门负责代建工作的建筑工务署，同时又积极尝试通过招标、直接委托等方式选择代建单位。
   (三)代建项目的范围不断拓展。各地在代建制试点阶段，大多选择党政机关办公楼、公益性社会事业项目等公共建筑工程进行代建，如安徽省政协办公搂、安徽省图书馆扩建、重庆三峡博物馆、青岛文化博览中心等。随着代建制的推进，代建范围也逐渐扩大，一些地方开始对市政工程和城市基础设施项目实施代建，如武汉市的南环路和临江大道、厦门市的集美大道和员当湖整治工程等。据不完全统计，截止2005年12月l0日，各地已竣工的代建项目l53个，正在施工的代建项目l64个，拟开工建设的代建项目85个。
   (四)代建制的法规建设正在逐步完善。各地在推进代建制过程中，不断总结经验，及时制定和完善相关的法规文件，为代建制的顺利实施提供制度保证。据调查，目前各地已经出台了60多份相关文件，内容涉及代建工作一般规定、代建项目的资金和财务管理、代建合同示范文本、代建单位资格管理等方面，其中大部分文件是以地方政府的名义颁布实施的。尚未出台相关文件的地方，也正在积极研究起草，争取早日出台。
   (五)在代建工作的管理上，各部门分工协作、共同参与。代建制工作涉及到许多方面，为了保证代建制的顺利实施，很多地方都采取了各部门分工协作、共同参与的管理方式，在明确主管部门的基础上，由发展改革部门、财政部门、建设部门和行业主管部门按照职责分工，分头负责、共同管理。根据调研情况，32个已开展代建工作的省、区、市中，主要由发展改革部门负责管理的有18家，由建设部门负责管理的有5家，由有关部门分别管理的有9家。
   (六)代建工作取得了积极成效。从各地代建制实施效果看，基本上实现了对项目投资、标准、工期和质量的有效控制，一定程度上克服了传统体制中建设、管理、使用三位一体的弊端，对提高政府投资项目建设管理的专业化水平和投资效益起到了积极作用。

    三、中央政府投资项目的代建制试点情况
    为了积极稳妥地推进中央政府投资项目的代建制工作，按照委领导的指示，我们决定采取“先试点、后起草管理办法”的工作方式，通过试点，为起草管理办法探索经验、提供依据和基础。
   (一)选择试点项目，明确工作思路。2004年6月，经商中国残疾人联合会同意，确定了中国残疾人体育综合训练基地建设项目作为第一个代建制试点项目。该项目是2008年北京奥运会配套工程，被列为国家重点建设项目。在认真总结各地的代建工作后，决定通过招标方式来选择代建单位，并以合同方式明确有关方面的权利和义务。
   (二)确定招标原则。能否通过招标方式选择到实力最强、质量最高、代建方案最合理的代建单位，是代建工作成功与否的关键所在。经过认真研究，我们确定了招标选择代建单位应当把握的原则。
    一是通过邀请招标选取代建单位。考虑到试点项目的特殊性，我们认为采取邀请招标的方式更有利于改革探索和经验总结，即邀请资金雄厚、实力和业绩都比较优秀的国有大型企业参与竞标。
    二是按合同管理的原则。我们设计了一个委托函和一个委托合同，在委托函与委托合同中明确投资主管部门、代建单位和使用单位三方的法律地位，详细地规定三方的权利和义务。
    三是招标文件侧重于评选代建方案和资质业绩等条件。
    四是为保证试点项目的质量，不设置节余奖励资金。
    五是实行回避制度，即代建单位仅负责项目管理工作，不得立接或间接从事代建项目的施工、招标、监理、材料设备供应等。
    六是重视项目管理经验和业绩，具体体现在招标文件的评标办法中。
   (三)认真组织好招标工作。2005年5月，我委正式委托中招国际招标公司承担本项目代建单位招标的代理工作，并邀请了资金雄厚、实力和业绩都比较优秀的9家大型国有企业参与竞标，如中国国际工程咨询公司、北京天鸿集团、北京中关村开发建设股份有限公司等。
    2005年6月8日，在我委有关代表、中国残疾人联合会代表与监标人(我委监察局工作同志)的监督下，从专家库里随机抽取了5位评标专家，与国残疾人联合会和我委的代表共同组成了评标专家委员会。专家名单在中标结果确定前一直对外保密。
    2005年6月10日上午，本项目的代建单位招标在北京国谊宾馆开标。中央电视台全程拍摄了开标过程，人民日报、经济日报等7家媒体在开标现场进行了监督和宣传报道。6月11日下午，评标工作结束。
    2005年6月14日，我委根据评标委员舍的推荐，向排名第一的北京天鸿集团发出了中标通知书。在天鸿集团向我委提交了银行保函后，我委向北京天鸿集团公司发出了代建委托函。2005年9月6日，中国残疾人联合会与北京天鸿集团签订《项目代建委托书》。
   (四)加强招标后的协调工作。代建单位招标工作的完成，并不意味着试点工作的结束。由于试点项目的规模大、技术要求复杂，代建单位的项目管理难度高，专业分工细，不免产生各方预先都没有考虑到的新情况和新问题。为了使代建工作能够顺利进行，我们还开展了许多协调工作。例如，通过与使用单位和中标单位进行协调，我们提出，可以采取共同签署备忘录的方式解决项目建设过程中的问题。
   (五)进一步扩大试点范围。通过这次试点，我们获得了有益的经验，目前正在着手开始第二批中央投资项目代建制试点工作。根据国家宗教事务局的建议，我委已经同意将中国道教协会会所新建、中国道教学院校舍改扩建、中国伊斯兰教经学院改扩建、中国佛教协会会所和中国佛学院校舍改扩建等5个项目纳入代建制试点范围。我们将与国家宗教事务局加强协作，共同做好试点工作，把中央投资项目的代建制工作不断向纵深方面推动。

    四、代建制推进过程中遇到的主要问题
    虽然近两年来代建制开始全面推行，但总体上看仍处于探索和完善阶段，由于思想认识不统一、规章制度不完善、实践经验不足等原因，在实施过程中遇到了一些困难和阻力，急需研究解决。
   (一)代建单位的法律地位有待明确，与使用单位的责权利关系需要进一步划清。从目前情况看,代建单位的法律地位不明确，在办理各种工程建设手续的过程中，其身份难以被有关行政管理部门认可，造成工作被动。代建单位与使用单位的职责、权利和义务的划分还不清晰，代建合同的签订方式和内容不规范。另外，有些使用单位对于代建工作存在一定的抵触情绪，不是自觉自愿接受项目代建，在代建过程中或是不积极主动配合，什么事都不管；或是不愿放弃自己的权力，过多干涉代建单位的正常工作。
   (二)代建市场尚待培育，缺少水平高、专业性强的代建主体。 目前，各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。代建市场处于发育期，代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。
   (三)代建服务计费无明确规定，标准偏低。目前各地的代建取费标准大多是参照建设单位管理费的标准来执行。但建设单位管理费与代建服务费相比存在较大差异，不包括代建单位必须支出的工资、税金以及应该获得的合理利润等内容，因此费率偏低，不利于吸引优秀企业参与代建。
   (四)如何建立合理的代建单位激励约束机制有持进一步探索。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。另外有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产生利益冲突，造成工期拖延。
   (五)政府部门直接管理的组织模式，增加了日常工作量和行政风险。各地代建制的组织模式各异，但基本都是政府有关部门直接管理代建项目的组织实施，这使得主管部门直接面对代建项目实施过程中的各种矛盾和问题，过多陷于具体事务，增加了日常工作量，不利于提高工作效率。另外，有些地方还采取政府管理部门与代建单位、使用单位共同签订代建合同的方式，由于代建合同的内容十分详尽和繁杂，主管部门在项目实施过程中稍不留意，就有可能因各方对合同内容理解上的差异等原因而引发仲裁或行政诉讼，加大了行政风险。

    五、关于进一步开展代建制工作的意见和建议
    针对代建制开展过程中遇到的主要问题，我们认为，可以从以下几方面入手，努力开展工作，更好地推进代建制的实施：
   (一)总结经验，早日出台比较完善的代建制管理办法。我委通过汇总和研究各地开展代建制工作的情况，总结有关经验和做法，根据中央预算内投资项目代建制的试点情况，起草了代建制试行管理办法，目前正在征求有关方面意见。我们希望通过尽快出台这一办法，能够推动中央政府投资项目代建制工作的顺利开展；理顺代建单位与委托人、使用单位的关系，合理清晰划分各自的责权利；进一步规范政府投资项目的代建过程，指导各地更好的开展代建制工作。
   (二)各地应结合实际，进一步改进和完善代建制的组织实施方式。一是建立科学公正的代建单位选择机制。现阶段是代建制工作开展初期，具备代建单位条件和要求的企业数量不多，代建制的法律制度环境也不够成熟，全面市场化选择代建单位的机制还难以形成。在这种条件下，经评审筛选，确定一个有资格承担代建任务的企业短名单(名单是动态的，定期调整)，并根据每个代建项目的具体情况有限选择代建单位，可能会更有利于对代建过程的有效监管，防止和减少代建风险。二是代建制的主管部门应变直接管理为间接管理。主管部门不宜作为一方当事人，与代建单位直接签订代建合同；要建立主管部门与代建单位、使用单位之间的“缓冲带”，避免主管部门直接面对项目代建过程中的各种琐碎矛盾，过多介入具体事务，从而有利于腾出精力，更好地“定规则、管大事、多监督”。
   (三)应以合同管理的方式约定代建各方职责。合同管理模式有利于约束和规范代建单位、使用单位的行为，有利于确保项目质量和代建效果，因此代建项目都应实行合同管理。使用单位应与代建单位订立《项目委托代建合同》，通过合同方式约定代建各方职责，制约双方行为，清晰合理划分各方的责任、权利和义务，依据合同约定承担相应的管理风险和经济责任。
   (四)协调处理好部门之间的关系，依照职责分工共同负责，做好代建工作。代建制的推行涉及到许多部门，没有方方面面的协调配合，代建工作很难顺利开展。因此一定要做好部门之间的衔接，协调好有关管理部门之间的关系。我们将认真听取财政部、建设部等有关方面的意见，会同有关部门共同做好中央预算内投资项目代建制管理办法的起草工作，也希望各地在推进代建制工作中能够切实协调处理好部门之间的分工配合问题，推进代建工作的顺利开展。
   (五)规范代建费的取费标准，慎重研究和实施投资节余奖励办法。如何确定代建取费的标准，是一个技术性很强的问题，应该综合考虑各种因素，如代建项目的建设难度、工期长短、质量要求高低以及代建单位的介入时点和承担的具体责任等。根据现有规定以及代建制的实践情况，考虑到代建单位一般是在项目完成初步设计之后开始介入、主要负责管理项目的建设实施过程等因素，我个人认为，以建筑安装工程费总额为基数计算代建管理费较为合理，计提比例可在1%一3%浮动，具体比例可根据招标确定。关于是否可以采取投资节余奖励的办法，也应慎重研究。