完善机电产品国际招标制度的政策建议
一、适应新形势，调整机电产品国际招标制度的基本目标
自 1985年设立中国机电设备招标中心以来，我国机电产品国际招标制度不断完善，初步形成较完整的机电产品国际招标体系。随着中国加入世界贸易组织（WTO）和国内各项改革的不断深入，我国机电产品国际招标制度面临新的形势。在新形势下，需要不断改革与完善机电产品国际招标制度，更好地发挥这一制度在机电产品进口管理中的作用。
加入 WTO后，我国将取消以往保护机电产品的配额、许可证等非关税保护措施，短期内国内机电产业可能受到较大的冲击。因此，有必要寻找既符合WTO规则，又能切实促进保护机电产业发展的替代手段。按照WTO规则进行相应地调整后，国际招标制度可以成为促进保护国内机电产业发展的一种有力手段。在加入WTO后的过渡期中，机电产品国际招标制度仍然可以继续将发挥保护促进国内机电产业发展的作用，因此，短期来看，主要是不断完善招标制度，提高招标制度的规范性、透明度，充分发挥招标制度的作用。由于国际经济形势恶化，全球贸易自由化进程不容乐观，不可避免出现各国贸易保护主义抬头不可避免，我国现行的维保护国内市场的部分措施不能轻易放弃，应尽可能尽管延长使用时间使用。
但是，随着经济全球化日益深化，中国加入 WTO后，中国经济进一步融入世界经济，中国发展对外贸易的目标，不再是以往简单的“出口创汇、限制进口”，而是通过更深地参与国际分工，加快产业结构升级，提高国内产业国际竞争力，在全球范围内配置资源，更好地谋求经济全球化带来的好处。中国是一个发展中国家，产业升级与技术进步在很大程度上要依赖先进技术与设备的进口，过去20多年的实践表明，先进技术与设备的进口，是我国出口产品结构升级与竞争力提高的重要原因。在未来相当长的时间内，中国作为发展中国家的地位难以根本改变，机电产品进口对出口的推动作用仍然是十分明显的，因此，从中长期看，我国机电产品国际招标制度的基本目标则应进行相应地调整，实现两个转变：
一是，从以限制进口为主转向以提高进口效益为主。机电产品国际招标制度建立之初，主要着眼于保护国内产业，限制进口，节约外汇，这是由当时的国际国内经济形势决定的。十几年来，机电产品国际招标制度较好地实现了制度设计的初衷。随着中国机电产品国际竞争力的不断增强，我国国际收支形势不断改善，外汇储备已经跃居世界前列，同时，国内经济体制改革不断深化，社会主义市场经济的总体框架基本建立，提高资源配置效率日益成为我国经济运行中的主要问题。因此，在新的形势下，国际招标制度的目标不应再以限制进口为主，而要转向以促进资源合理配置，提高进口效益为主。
二是，从保护国内机电产业为主转向促进其结构调整和产业升级为主。经过多年的发展，我国已经形成较完整的机电制造产业，但是，由于受到过度保护，国内大多数机电企业的国际竞争力相对较弱。面对加入 WTO的新形势，我国机电产业发展的主要任务是加速产业升级，提高企业国际竞争力。因此，尽管机电产品国际招标制度仍然会对国内机电产业发挥一定的保护作用，但这一制度的基本目标，也应逐渐从以往以保护为主转向促进国内机电产业结构升级和提高竞争力为主。
二、积极推广机电产品国际招标
（一） 1．过渡期内实行强制性国际招标仍有必要
现行的强制性国际招标既按资金来源，又按产品种类确定其范围。如 2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》、2000年11月1日起施行的《机电产品国际招标投标实施办法》规定，外国政府贷款项目和利用政府资金的重大项目，均需采用招标办法采购。这是按资金来源确定的强制性招标范围。
实际工作中，外经贸部机电司主管机电产品的国际招标工作，每年要确定特定产品招标目录，对目录产品实行强制性招标要求。尽管目前招标目录上的产品只有几十种，但是强制性招标目录在实际工作中的重要作用不可低估，它不仅对目录产品上的国内生产企业发挥了保护作用，更重要的是，强制性招标制度的实施较大程度上宣传和推广了国际招标的作用和意义，招标企业通过招标实践，节省了采购成本，找到了质量有保证的供货商，逐渐自觉地将国际招标作为采购的重要手段，同时还为其他机构产生正面的示范作用，使越来越多的企业认识到招标制度的好处，招标办法将得到进一步地推广，从而带动国内招标服务业的发展。整体而言，国内企业对国际招标制度的种种好处，已经有了一定的认识，但是，距离普及尚有一定的差距，因此，过渡期内有必要继续实施强制性国际招标。
另外，加入 WTO初期大量机电产品保护措施在短期内取消，国内产业可能受到一定的冲击，为了顺利渡过加入WTO的过渡期，需要充分发挥国际招标制度对国内产业的保护作用。从这个角度看，过渡期内也有必要继续实施强制性国际招标。
（二） 2．适应加入WTO的要求，调整强制性国际招标制度的适用范围
按照我国加入 WTO的承诺，在加入WTO后的前4年内，我国将取消对农业设备、医疗设备、科学装置的非政府采购的强制性招标要求；在加入WTO后的前2年内，取消对建筑设备的非政府采购的强制性招标要求。因此，加入WTO过渡期内，我国对上述产品仍可以一定时期内实行强制性招标。对于现行强制性招标机电产品目录上未作承诺的产品，仍可继续实行强制性招标，但要警惕贸易伙伴可能援引WTO有关条款（如非歧视条款、非自动许可条款等）提出谈判，我方应早作预案。
过渡期后，应该依国际惯例，逐步转向按照资金来源确定强制性招标制度适用的范围：
――资金凡是来源于财政的国家机关、事业单位或其它组织等可以纳入政府采购的机电产品；
――国有企业因自用目的而购买的机电产品；
――使用国际组织或外国政府贷款、援助资金采购机电产品；
――政策性银行贷款项目；
除此之外，一些涉及公共利益与公共安全的项目，虽然资金来源可能多种多样，但为了保证这些项目的质量，政府也应该强制性地要求其在采购行为中采用国际招标制度。
为此，需根据我国加入 WTO的承诺，修改有关法律法规，保证有法可依、依法行政，为统一实施招标制度提供法律保障。
有必要指出的是，在我国签署 WTO的《政府采购协议》之前，我国政府采购市场可以不对外开放，或者即使对外开放，在招标中也可对国内产品实行一定的倾斜，以便通过政府采购扶持国内企业。例如，签署WTO《政府采购协议》前，美国明确规定，本国产品（美国产品是指美国原产地制造率超过50%的产品）在美国政府采购中具有优先地位。同样，欧盟在其《公用事业指令》中也优先内部成员的投标人，在开放公共采购市场领域中做了许多保留。我国政府采购市场庞大，据估计，每年政府采购规模可达8000亿元之多。利用政府采购对国内产品的倾斜，可以有力地扶持国内机电产业的发展。签署WTO的《政府采购协议》之后，我国仍可对政府采购实行强制性招标，但在评标时，不能再对外国产品实行歧视。
政府部门在实施政策性银行贷款过程中可附加国际招标要求，以便提高资源的配置效率。政策性银行贷款项目包括贴息贷款、企业技改投等。在政策性银行贷款中附加国际招标条件，不仅符合我国国内实际情况，而且没有违反 WTO规则。近期应该着手制定有关规定与办法，将政策性贷款项目纳入强制性国际招标范围。
（三） 3．鼓励商业银行贷款中附加国际招标要求
商业银行在信贷合同中，附加贷款条件，要求用于进口机电产品的项目实行招标，有利于克服银行与借款单位之间的信息不对称，既有利于降低信贷风险，提高资金效率，也有利于推广机电产品国际招标制度。为此，有关部门应该大力向商业银行介绍招标知识，特别是推广世界银行等国际金融组织贷款中应用国际招标的经验。
（四） 4．鼓励中外合资企业实行招标
据反映，合资企业中合资外方不愿意采用招标方式采购设备，而是极力向合资企业推销其母公司设备，甚至采用低价高报的手段损害中方利益，这种情况时有发生。近 5年来，重庆进出口检验检疫局对重庆一些合资企业总计25.5元的进口机电设备进行了价值鉴定，发现因低价高报等原因造成的经济损失达3.07亿元，平均降值率为12.2%。为了维护中方利益，可以鼓励合资企业采用国际招标采购机器设备，特别是中方国有企业控股的合资企业，合资中方母公司应有意识地要求合资企业尽量采用国际招标办法。
（五） 5．以招标确定的机电产品价格作为进口时海关估价的依据
机电产品进口时，进口商要依法交纳关税和增值税，海关通过估计来决定交税的税基。海关估价有多种方式，有的依进口合同，有的由海关人员按国际市场价格进行估计。国际招标结果也应作为海关估计的一种依据。按照招标理论，通过招标采购的进口机电产品是在市场信息相对充分、满足同样技术要求下进口价格最低的同类产品。因此，用招标确定的机电产品进口价格作为海关估价的主要依据，可以使进口商按最低税基交纳关税和增值税，有利于鼓励进口商采用国际招标制度。
（六） 6．大力宣传机电产品国际招标制度
国际招标不仅在宏观上有利于国家节省外汇，促进国内机电产业发展，而且，采用招标的企业也会从中受益良多：与一对一的谈判相比，大部分招标采购可以降低价格，节约资金；对于进入一个新市场的企业而言，可以从专业招标机构处得到丰富的信息，找到质量合格、价格最低的供货商；招标采购所具有的公开、公平、公正特点，还可以防止采购中可能出现的腐败行为或避免采购当事人受到不应有的怀疑。国内很多企业尚未充分认识招标这一制度的好处，政府应该采取措施推广招标办法。政府有关部门应该直接或通过中介机构向企业传播招标知识，资助相应的培训，宣传国际招标的典型案例，从而使越来越多的企业自觉地采用国际招标制度进行采购。
三、推进国际招标管理体制改革
我国的招标事业始于机电产品进口招标，近年来，特别是《招标投标法》颁布以来，招标事业得到很快的发展，招标制度向建筑工程、政府采购等领域扩展，招标中介服务机构也如雨后春笋般出现。但是，国际招标管理中出现了一些新问题，亟需加以规范，以促进招标事业的健康发展。
（一）克服对招标机构的多头管理现象
按照《中华人民共和国招标投标法》、《国务院办公厅印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的通知》，我国现行的国际招标管理体制由多个部门管理。国家计委负责全国招标投标工作，工业（含内贸）、水利、交通、铁道、民航、信息产业、机电设备等分别由各行政主管部门负责其招标投标工作。这种多头管理体制在招标中介机构的资质认证方面产生了一定的混乱与麻烦，一个招标机构不得不向多个部门申领资质证书，才能开展不同领域的招标业务，如从事机电产品国际招标的机构需要得到外经贸部的认证，如果要从事工程招标，则还要向建设部申领资质认证。对于招标人而言，面对不同部门认可的招标机构，如何选择合适的中介服务商，成为一个问题。另外，招标机构往往由地方政府主管，地方政府利用其主管的权力，对招标结果与过程进行行政干预的情况时有发生，损坏了招标“三公”的声誉。
为避免多头管理体制的弊病，消除部门利益对招标的不利影响，提高招标投标的效率，近期内要加强跨部门的协调，可考虑建立各个管理部门的联席会议制。长期来看，则要将立法部门与执法部门分开，防止个别部门运用其立法权力，为本部门寻求权力与利益。随着政府职能转变和政府机构调整，待条件成熟，可考虑成立一个专门机构，将现在分散在不同部门的招标管理职能与人员划归这一新的机构，统一管理全国的招标投标活动。
（二）改进对国际招标的管理
1．加强招标机构的资质认定工作
外经贸部 1999年颁布的《国际招标机构资格审定办法》中规定了招标机构的资质条件，但是政府各职能主管部门对其所管辖领域的招标机构的资质条件也都作出相应的规定，这就造成招标机构的资质认证不统一。今后，随着招标实行统一管理，招标机构应实行定期审定资质证明，分等级认证，等级越高的，可以代理的业务范围越广，单笔业务金额越大，因此，主管部门应当明确规定不同等级招标机构的资质条件、认证程序，并采用动态管理措施，对不符合条件或违规机构实行降级直至取消资质的处罚。
2．依法严惩招标投标活动的违轨行为
招标制度的根本原则就是公开、公平、公正，应该贯穿在招标活动的各个环节。政府管理部门要加强对招标活动的监管，依法加强对违轨行为的处罚力度。
第一，依法提高招标、投标、评标、开标、中标过程的透明度。及时公开招标人的招标公告、投标人的资质证明与报价、开标时间与地点、中标结果等。
第二，依法严惩招标投标活动中的违规违法行为。例如，对于“暗箱”操作、泄露保密信息、规避招标等行为，法律上应加重惩罚力度。除了给予行政惩罚与经济上罚款外，还应追究相关人员的民事责任与刑事责任。
（三）进一步加强政府的服务职能
改革国际招标管理体制，还要转变政府职能，加强其服务职能。
第一，宣传、解释政策法规。政府除制定、修改有关法律法规外，还应及时宣传法律法规，应该设立专门部门，向招标活动中涉及的相关企业、部门、组织等解释相关政策，提供咨询。
第二，提供信息服务。政府在招标活动中还应提供相关信息服务，除了及时公布法律法规外，还可向招标代理机构提供供货商信息，向招标委托方提供招标代理机构的分布、专长、资质等各种信息，以提高招标活动的效率。
第三，建立投诉机制。在招标活动中，政府主管部门、招标人、投标人、招标机构等之间可能出现不公正、不公平，甚至违轨等现象。政府应建立投诉机构，及时处理招标活动中的争端，维护市场秩序。
第四，积极帮助我国企业通过投标方式进入国际市场。据有关资料，美国商务部中小企业局每年帮助美国中小企业利用投标方式得到 70－80亿美元的出口合同。我国中小企业缺乏在国际市场进行投标的基本知识与人才，政府有关部门应该会同招标行业协会、招标公司，发挥在这些机构在招投标方面的人才、信息优势，积极帮助我国企业通过投标方式进入国际市场。
（四）进一步发挥行业组织的作用
第一，进一步发挥行业组织对招标过程的审核监督作用。目前，国际招标的结果在报机电进口主管部门确认并颁发进口证明之前，需要行业组织（即机电商会）进行审核，这一制度对于加强招标的规范性，发挥了有效的作用。但是，对于每标必审，工作量相当大，随着机电招标范围的扩大，业务量进一步增加，机电商会能否对每一个招标都进行有效的审核，将是一个现实的问题。为了提高审核的效率和有效性，可以考虑将现行的每标必审制度改为抽审制度，对招标案例进行抽查，一旦发现违规行为，要加大惩罚力度。同时，政府主管部门可委托行业组织建立投诉机制，与抽查制度相辅相陈。
第二，强化招标行业组织对其会员企业及招投标方的约束机制与激励机制。对于违规操作的招标代理机构和从业人员，行业组织可视其严重程度给予不同程度的惩处，性质严重的个人，行业组织应通报各成员企业，使其不能在行业内立足，政府主管部门在审核企业资质时，应听取行业组织的意见。对于不按合同履约的招标方或中标方，要向全行业通报其违约行为，使有不良纪录的企业难以再利用招标手段或进入这一市场，以促使企业提高履约率。另一方面，可通过评比，评出优秀的招标代理机构和从业人员，并加以公布，形成奖优罚劣的机制。
第三，继续作好招标培训与服务工作。与高等学校等教育部门合作，对从事招标业务的相关人员进行培训；通过先进的信息技术（如网络），对国内外招标人、招标机构、投标人等提供信息、咨询等方面的服务。
第四，拓展招标市场。通过媒体普及招标知识，及时宣传使用招标办法带来的益处；行业组织可以组织招标人、招标机构、投标人等参加相关展览会、博览会，采取多种形式帮助招标机构拓展招标市场。
四、推进国际招标机构的改革
（一）明确招标机构定位：社会中介服务组织
根据《中华人民共和国招标投标法》，招标机构是依法设立、从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织，并且与行政机关和国家其它机关不得存在隶属关系或者其他利益关系。
（二）形成多种所有制招标机构有效竞争的格局
第一，招标机构要与政府部门脱钩
我国现行的机电产品国际招标机构是在过去的行政管理体制形成的，一些招标机构仍然承担着部分政府管理职能，存在“一套人马、两块牌子”的现象；一些地方招标机构在招标活动中，仍然有来自各级政府部门的行政干预。招标机构要成为提供服务的中介组织，必须与政府部门脱钩。
第二，允许不同所有制招标机构经营
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，多种所有制经济成分并存。在满足招标机构的资质条件前提下，应当允许非国有的招标机构依法经营。国有、集体、民营、私人所有制形式的招标机构之间开展竞争，有利于培育和发展招标市场。
招标机构可采取多种组织形式。依照相关法律法规，招标机构既可以采用股份制，也可以采用合伙制，不应强求其组织形式。
第三，入世后对外资开放招标服务市场。中国加入世界贸易组织后，也允许外资招标机构进入中国市场，提供招标服务，这既有利引进国外的先进招标技术和管理经验，又可通过竞争提高国内招标机构的竞争力，促进招标服务业的健康发展。
（三）允许招标机构经营业务多元化
允许招标机构经营业务多元化，既可以从事政府采购等机电产品进口的强制性招标和自愿性招标业务，又可以从事与招标活动相关的其他业务，如提供企业咨询等，这样有利于招标机构形成综合优势，提高招标代理机构的服务质量。
国务院发展研究中心对外经济贸易部 胡江云 |
